Au cours du premier lustre des années soixante-dix, dans le cadre des travaux du Groupe de travail sur l’urbanisation, j’ai participé à une rencontre avec le ministre ontarien du Trésor, de l’Économie et des Affaires intergouvernementales, John White. Il formula une idée dont je me souviens encore aujourd’hui : toute proposition de changement législatif devrait imputer dès le départ un coût puisqu’une modification aux règles du jeu occasionne une perte pour plusieurs qui ont pris de bonne foi des décisions sous les règles existantes. Deux facteurs favorisaient l’énonciation de cette idée par ce ministre : son allégeance au parti conservateur et sa formation de maîtrise en économique à l’Université Western Ontario.
Une importante question est ici soulevée : lors d’une déréglementation, devrait-on dédommager les groupes qui sont pénalisés ?
La réglementation du lait
Au Canada, il n’y a pas de libre production commerciale du lait, de la volaille et des œufs. Avec la présence d’un marché très protégé de la concurrence extérieure, la gestion de l’offre implique des quotas ou contingentements, c’est-à-dire l’émission de droits de production. Ces permis ou feuilles de papier représentent un impressionnant actif pour leurs détenteurs. Pour 2013, il est évalué par Statistique Canada à un montant de 33,4 milliards de dollars.
Une estimation approximative de la valeur du quota pour la ferme laitière moyenne québécoise est de 1,6 million de dollars, soit un estimé de 25 000 dollars par vache laitière pour un troupeau moyen de 64 têtes. Avec six mille fermes, la valeur totale des quotas de lait au Québec serait de 9,6 milliards de dollars.
Le prix des quotas reflète un prix du lait élevé par rapport aux coûts de production. Il n’est pas la cause des coûts élevés de production. Si le prix du lait correspondait aux coûts de production, la valeur du droit de produire serait nulle. La figure suivante montre le considérable écart des prix du lait à la ferme au Canada par rapport à l’Australie, la Nouvelle-Zélande, l’Union Européenne et les États-Unis.
Les prix internationaux du lait à la ferme ($ US/100 kg)
Source: Dairy Australia, 2014. Australian Dairy Industry in Focus 2014. Southbank VIC. p. 4
La déréglementation australienne
La réglementation canadienne sur le lait implique d’importants transferts des consommateurs vers les producteurs et une valeur très élevée pour les droits de produire. Le présent système peut-il être libéralisé ? C’est ce qu’a fait l’Australie en l’an 2000 et d’une façon intégrale.
Conscient de l’impact de la déréglementation sur les producteurs et sur certaines communautés locales, le gouvernement a mis sur pied un programme d’aide totalisant 2 milliards de dollars avec des versements trimestriels durant huit ans. Il fut financé par un prélèvement de 11 cents le litre imposé sur la vente au détail du lait de consommation. [Au cours des dix dernières années, le dollar australien valait en moyenne environ 0,95 dollar canadien]. Les consommateurs, gagnants de la libéralisation, ont donc compensé les perdants.
La déréglementation était-elle plus facile à réaliser en Australie qu’au Canada ? La réponse est affirmative à cause d’un impact moins important en Australie. Selon les estimés de l’OCDE pour 1995-1997, les transferts spécifiques au lait des consommateurs et des contribuables représentaient au Canada 48,2 pour cent des recettes des producteurs laitiers contre 18,4 pour cent en Australie. En 2013, c’était 0,0 pour cent pour l’Australie et 43,8 pour cent pour le Canada.
Les gagnants doivent-ils compenser les perdants ?
Dans le cas australien, les consommateurs ont assumé une taxe sur la consommation du lait durant huit ans et demi pour financer un fonds de compensation pour les producteurs pénalisés par la déréglementation. Le principe de la compensation devrait-il être adopté dans les changements de règles du jeu ? Étudions sommairement quelques cas.
Dans le cas où les droits de propriété sont bien définis, la compensation devient juridiquement obligatoire. Par exemple, le propriétaire d’une résidence jouit de différents recours si le gouvernement veut acquérir l’immeuble pour élargir une route.
Encore aujourd’hui, plusieurs partagent, du moins implicitement, une conception romantique des gouvernements : ils seraient orientés uniquement vers la recherche du bien commun tout en ne possédant aucun problème d’information. Dans ce monde non contraint, vu cette omniscience, toute action gouvernementale implique un bénéfice qui permet de compenser les perdants, ce qui devrait être fait en réalisant ce que les économistes qualifient d’action efficace selon le critère de Pareto.
Une conception plus réaliste du gouvernement complique l’analyse. L’économiste Karl Brunner (1978 : 662) affirmait avec raison que « l’essence de la politique est la redistribution et [que] les conflits politiques sont centrés sur des questions de redistribution ». Les politiques représentent généralement les résultats des actions de groupes d’intérêts à la recherche de privilèges ou de rentes.
Dans cette perspective des processus politiques, l’effet à long terme d’exiger une compensation lors d’une déréglementation implique une conséquence inattendue et dangereuse : cela accroît pour les différents groupes d’intérêts la rentabilité d’obtenir des faveurs du gouvernement. Ces faveurs conserveraient alors un caractère de permanence, une forme de droits acquis ou de droits de propriété bien définis. La course aux rentes ou faveurs gouvernementales serait encore plus développée grâce à des gains potentiels accrus.
Si la compensation devenait un droit, la valeur des présents quotas de lait ou des droits de produire ne ferait qu’augmenter. Est-ce à recommander ?