Pour une large partie de la population, la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) réputés responsables du changement climatique revêt un caractère prioritaire. La communauté des économistes semble aussi largement de cet avis. À cet égard, le rapport Stern (2006)[1], du nom d’un éminent économiste britannique, est souvent cité. Ce rapport estime les coûts d’une lutte efficace aux émissions de GES à entre 1 et 2 % du PIB. Bien qu’importants, ces coûts sont largement inférieurs à ceux que pourrait entraîner l’inaction en matière climatique. En effet, le changement climatique pourrait à long terme provoquer des fléaux pouvant affecter à des degrés divers la plupart des pays: accroissement de la fréquence et de l’intensité des sécheresses, des inondations, des ouragans et des feux de forêt, destruction des zones côtières, effets du smog et des hausses de température sur la santé, diminution des rendements agricoles, disparition de certaines espèces animales, etc. En conséquence, une diminution de 5 à 20% du PIB mondial est possible. Faisant écho, la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie publiait récemment une étude prévoyant pour le Canada des coûts annuels pouvant atteindre 5 milliards $ dès 2020 et entre 21 et 43 milliards en 2050.
Un objectif très ambitieux
En 2009, le gouvernement du Québec a adopté un objectif de réduction de 20% des émissions québécoises de GES par rapport au niveau atteint en 1990. Cet engagement a été applaudi par les groupes environnementalistes tout comme ils avaient applaudi l’adhésion en 1997 du gouvernement Chrétien au Protocole de Kyoto, lequel prévoyait une réduction moyenne de 6% des émissions de GES entre 2008 et 2012 par rapport au niveau de 1990. Or, le gouvernement fédéral n’a jamais pris des mesures suffisantes pour atteindre cet objectif, ce qui lui vaut maintenant une large réprobation internationale.
Le gouvernement du Québec risque lui aussi de décevoir les attentes qu’il a suscitées. En effet, une étude économique[2] du ministère du Développement durable, de l’Environnement durable et des Parcs (MDDEP) reconnaît d’emblée que l’objectif québécois est très ambitieux et qu’il nécessitera la mise en œuvre d’un coûteux train de mesures : une majoration importante de l’actuelle taxe sur le carbone (redevance sur les hydrocarbures), des aides financières au transport en commun, à l’isolation des bâtiments et à l’adaptation des procédés de fabrication, etc. Or, à l’exception de la publication en juillet 2011 d’un projet de règlement visant à implanter un système de plafonnement et d’échange de droits d’émission, souvent qualifié de «bourse du carbone», le gouvernement québécois tarde à prendre les mesures qui permettront d’atteindre l’objectif annoncé.
À défaut de la mise en place de moyens vigoureux, l’objectif de 20% sera difficile à atteindre puisque les principales pistes pour la réduction des émissions de GES ont déjà été empruntées au Québec. Ainsi, l’hydroélectricité est déjà, et de loin, la principale source énergétique en usage au Québec en dehors des transports, les grands secteurs industriels ont déjà transformé leurs processus de production pour les rendre moins énergivores, les Québécois utilisent davantage le transport en commun que les autres nord-américains et leurs voitures consomment moins d’essence en moyenne. De fait, le Québec est déjà un des endroits en Amérique du Nord où les émissions de GES par habitant sont les plus faibles. Les gains marginaux seront donc plus coûteux à obtenir que dans les autres provinces ou États. En adoptant un objectif plus réaliste, le gouvernement aurait pu préserver son image de premier de classe en matière climatique sans encourir un fort risque d’être recalé d’ici 2020.
Une démarche solitaire
La mise sur pied d’un système de «bourse du carbone» exigera des entreprises visées qu’elles se procurent auprès du gouvernement ou du marché les droits leur permettant d’émettre des GES. La quantité de droits alloués à chaque année par le gouvernement sera progressivement réduite de façon à contribuer à atteindre l’objectif de réduction de 20%.
La réglementation projetée par le Québec a été élaborée en conformité au modèle proposé par la Western Climate Initiative (WCI), un regroupement de onze États et provinces, dont la Californie, l’Ontario et le Québec, qui poursuivent en principe l’objectif de réduire de 15% leurs émissions de GES entre 2005 et 2020. Or, non seulement cet objectif est-il nettement plus modeste que celui du Québec mais, à ce jour, le gouvernement québécois est le seul de la WCI à avoir publié un projet de réglementation visant la mise sur pied d’une bourse du carbone.
Pourquoi pas une véritable taxation du carbone?
Le Comité des politiques publiques de l’Association des économistes québécois a transmis au gouvernement des commentaires et un mémoire dans lesquels il met en garde contre les risques que représente la volonté d’aller plus vite et plus loin que les autres gouvernements. Les entreprises québécoises devront en effet composer avec des coûts et des exigences bureaucratiques que n’auront pas à affronter leurs compétiteurs. Les contribuables auront aussi à défrayer le coût des mesures nécessaires à l’atteinte de l’objectif poursuivi. Aussi, tout en appuyant la volonté gouvernementale d’endiguer les émissions de GES, le Comité s’interroge sur les moyens à utiliser. Un simple rehaussement de l’actuelle redevance sur les hydrocarbures ne pourrait-il pas inciter les entreprises et les citoyens à modifier leurs comportements dans le sens souhaité sans nécessiter la mise en place d’un système coûteux et rigide de plafonnement des émissions? Il est possible de faire comprendre à la population que la taxation du carbone constitue le moindre mal, surtout si elle est compensée par la réduction d’autres impôts ou taxes. À preuve, la Colombie-Britannique a mis en place une taxe sur le carbone en 2008 et celle-ci est bien acceptée de ses citoyens. L’Australie, jusqu’à récemment réfractaire à la mise en œuvre du protocole de Kyoto, vient elle aussi d’annoncer la mise sur pied d’une telle taxe.
Un défi inédit de politique publique
La lutte aux GES pose des défis nouveaux en matière de politique publique. Elle vise à contrer des dangers dont l’ampleur est incertaine et dont les effets se feront sentir sur un horizon qui dépasse l’espérance de vie des gouvernements et d’une bonne partie des citoyens. Or, tant pour les politiciens que pour les contribuables, il semble que le taux d’escompte des bénéfices et des coûts des événements futurs soit très élevé. On semble croire que les problèmes éventuels se règleront d’eux-mêmes et que le Titanic ne heurtera pas de banquise. Comment ne pas voir dans cette myopie un échec de nos sociétés à responsabiliser les citoyens et les élus à l’égard des conséquences à long terme de leurs actions ou de leur inaction?
[1] Stern Review on the Economics of Climate Change, 2006 http://w1p.fr/32367.
[2]Le Québec et les changements climatiques – Quelle cible de réduction d’émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2020? octobre 2009. http://w1p.fr/32365.