Tandis qu’un billet précédent a montré que nos villes sont de plus en plus le cœur de notre performance économique, le présent billet illustre qu’au même moment, elles sont aux prises avec des finances publiques des plus précaires. Au Québec, l’impôt foncier compte pour près de 60 p. 100 des revenus de sources propres des municipalités (tableau 1). Si l’on inclut les paiements tenant lieu de taxes, qui se veulent en fait une équivalence de l’impôt foncier pour les édifices publics, ce ratio atteint 63,5 p. 100. On pourrait même inclure la tarification fiscale dans ce ratio, le portant alors à 73,8 p. 100 (ou 61 p. 100 de l’ensemble des revenus). En effet, la tarification fiscale est aussi basée sur des caractéristiques de l’immeuble telles la superficie ou l’étendue en front du terrain. Elle s’applique à certains services municipaux (eau, égouts, traitement des eaux usées, matières résiduelles et autres) ainsi qu’aux centres d’urgence 9-1-1. Le reste des recettes municipales de sources propres provient de la vente de biens et services et d’autres sources locales, tels que les tarifs d’utilisation et les droits de mutation. À cela viennent s’ajouter des transferts qui, en 2011, s’élevaient à un peu plus de 3 milliards de dollars, ou un peu plus de 17 p. 100 des revenus totaux des municipalités québécoises.
Tableau 1. Revenus des municipalités québécoises en 2011
(Millions de dollars)
Source : Ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire.
Il est intéressant de comparer cette situation avec les moyennes canadiennes, américaines et européennes (tableau 2). Les municipalités québécoises sont celles qui ont le plus recours à l’impôt foncier et le moins aux droits d’utilisation. Le plus fort contraste se trouve toutefois avec l’Europe, où les villes reçoivent la moitié de leur financement de transferts gouvernementaux contre 17 p. 100 au Québec, 19 p. 100 au Canada et 10 p. 100 aux États-Unis. En Europe, les immobilisations des municipalités sont souvent entièrement financées par des transferts gouvernementaux. Ceci n’est pas du tout le cas au Québec, ni au Canada et aux États-Unis. De fait, le « rattrapage en infrastructures » est beaucoup moins un enjeu en Europe qu’en Amérique du Nord.
Tableau 2. Sources des revenus des municipalités
(pourcentage des revenus totaux)
Source : John LORINC The New City : How the Crisis in Canada’s Urban Centres is Reshaping the Nation, 2006, p. 215.
Il est tout à fait possible de trouver des bons et des mauvais côtés aux modèles canadiens, américains et européens. Cependant, à la base, l’impôt foncier a été conçu pour offrir des services à la propriété, tels que le déneigement et la collecte des ordures. Cependant, les municipalités, et particulièrement les grandes villes, offrent maintenant des services beaucoup plus diversifiés tels que l’intégration d’immigrants, du logement social et des loisirs adaptés aux familles, aux aînés et aux personnes handicapées en plus de jouer un rôle actif en développement économique. Le financement de ces services par l’impôt foncier ne répond à aucune logique puisqu’ils n’ont aucun lien direct avec la propriété.
Il est vrai que les villes n’ont pas reçu « ordre » du gouvernement du Québec de travailler à l’intégration d’immigrants. Toutefois, dans un cadre de population vieillissante, toute ville désireuse d’assurer sa prospérité à long terme se doit d’attirer et de garder des immigrants. Or, le vieillissement de la population est un phénomène qui touche la majorité des pays développés et ceux-ci cherchent ou chercheront à attirer des immigrants. Il faut donc que nos villes s’y préparent, et pour ce faire, elles ne peuvent compter uniquement sur l’aide gouvernementale.
Mais les villes ont aussi reçu des commandes coûteuses du gouvernement. Le schéma de couverture de risque imposé aux municipalités constitue un bel exemple à cet effet. Les municipalités québécoises ont été contraintes de prendre des mesures afin de respecter certaines normes de sécurité, comme par exemple en matière d’incendie. Bien sûr, tout le monde a à cœur la sécurité de la population mais ces normes ont été dictées aux municipalités par le gouvernement du Québec sans aucune compensation financière.
Certains reprochent aux municipalités de ne pas utiliser assez souvent l’endettement pour financer leurs investissements, notamment en matière d’infrastructure. Il est vrai qu’afin de respecter le principe d’équité intergénérationnelle, les investissements en infrastructure devraient être financés sur une période équivalente à leur vie utile et non pas « payés comptant ». Cependant, la loi interdit aux villes d’afficher des déficits d’opération. Or, les paiements en intérêt font partie des dépenses d’opération des municipalités. Ainsi, à moins qu’il ne soit jumelé à une augmentation des revenus ou à des coupures dans d’autres postes de dépenses, un accroissement de la dette risque fort de provoquer un déficit d’opération. La marge de manœuvre des municipalités est donc limitée en ce qui a trait au financement des infrastructures par endettement.
La transparence de l’impôt foncier explique en partie les défis financiers des municipalités. Certes, la transparence est quelque chose de souhaitable en démocratie, mais dans le cas de l’impôt foncier, elle limite sérieusement la liberté d’action des dirigeants municipaux. Au cours des 20 dernières années, période au cours de laquelle l’inflation a été très stable en oscillant constamment autour de 2 p. 100 par année, les recettes du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux en matière d’impôt sur le revenu et de taxe de vente ont progressé au rythme annuel moyen d’environ 4 p. 100 par année. Pour un maire, augmenter l’impôt foncier de 4 p. 100 par année pendant 20 ans tout en se faisant réélire aux 4 ans représente un défi titanesque.
En effet, les propriétaires reçoivent leur facture annuelle d’impôt foncier dans une enveloppe distincte et, de ce fait, la moindre augmentation ne peut passer inaperçue. Ceci n’est pas du tout le cas de l’impôt sur le revenu et de la taxe de vente. Pour l’ensemble de l’année, très peu de gens savent dans quelle mesure leur niveau d’imposition réel a augmenté ou baissé. Le jeu combiné des variations de salaires, des revenus de placement, des exemptions et des déductions fiscales rend cette mesure très difficile. Il y a encore moins de personnes, voire aucune, qui savent combien elles ont payé en taxe de vente au cours d’une année. À l’opposé, un grand nombre de propriétaires savent, et souvent au sou près, à combien s’élève leur impôt foncier.
Au bout du compte, les villes, peinent à faire croître les recettes de l’impôt foncier au même rythme que leurs dépenses et elles doivent faire des choix difficiles pour montrer des budgets d’opération en équilibre. Entre autres choix, les villes ont dû limiter leur niveau d’investissement dans les infrastructures depuis le début des années 1980. Elles bouclent d’abord le budget d’opération et investissent ce qui reste. Le problème est que ce reste est en permanente décroissance depuis les 30 dernières années, menant de fait à une baisse de l’investissement. D’ailleurs, un rapport publié conjointement par Le Conference Board du Canada et l’Union des municipalités du Québec montre que la croissance des investissements (en terme nominal) de l’ensemble des municipalités du Québec est passée de près de 7 p. 100 par année entre 1955 et 1977 à 1,8 p. 100 par année entre 1978 et 1995, avant de diminuer de 3,5 p. 100 par année de 1996 à 2002[1]. Il s’agit bien pour cette dernière période de sept ans d’une diminution du volume des investissements et non d’un ralentissement de la croissance.
Cette diminution des investissements a d’ailleurs conduit à un déficit caché en matière d’infrastructure qui s’élevait à près de 18 milliards de dollars au Québec seulement en 2003. Et les municipalités québécoises ne sont pas seules dans cette situation. En effet, la Fédération canadienne des municipalités a publié une étude en 2012 qui chiffrait à presque 172 milliards de dollars le rattrapage à faire en infrastructures pour l’ensemble des municipalités canadiennes[2]. Ainsi, bien qu’il faille applaudir les efforts des gouvernements provinciaux et du gouvernement fédéral pour leurs efforts en matière d’investissement en infrastructure depuis la récession de 2008-2009, il reste encore fort à faire en ce domaine et il est illusoire de penser que les villes pourraient s’en sortir seules.