UNE BANQUE DES INFRASTRUCTURES: POURQUOI, POUR QUI, À QUEL PRIX ?

Lors de la présentation de son budget 2017-2018, le ministre Morneau a confirmé son intention de créer la Banque des infrastructures du Canada. Un projet de loi à cet effet serait bientôt déposé ce qui pourrait permettre de clarifier quel bénéfice net ce nouvel organisme pourra apporter à l’économie, aux contribuables et aux administrations publiques.

Le projet d’une Banque des infrastructures du Canada (BIC)

Le projet fédéral d’une banque des infrastructures s’inscrit dans la foulée d’un rapport[1] du Conseil consultatif en matière de croissance économique (CCMCE), un groupe formé de représentants des milieux d’affaires, des universités et des fonds institutionnels. Ce rapport préconise la mise sur pied d’une banque de développement des infrastructures dans le but de réaliser des projets d’une valeur de 200 milliards $ sur 10 ans, dont 40 milliards $ seraient financés par des fonds fédéraux et le reste par du capital institutionnel provenant de banques, de caisses de retraite, de sociétés d’assurance, de fonds d’investissement souverains et d’autres investisseurs à long terme.

La Banque s’intéresserait aux grands projets susceptibles de favoriser la productivité et la capacité d’innovation de l’économie canadienne : autoroutes et ponts à péage, liaisons ferroviaires à grande vitesse, agrandissements de ports et d’aéroports, villes intelligentes, transmission à large bande, transmission d’énergie et ressources naturelles, etc.

Limitant ses interventions aux projets d’une valeur minimum de 100 millions $, elle devrait être en mesure d’offrir des services complets allant de l’évaluation à l’approvisionnement et incluant la structuration, le financement et l’exécution.

Quelle sera la valeur ajoutée par la Banque?

Un ministère fédéral, Infrastructure Canada, est déjà en mesure de former des partenariats, élaborer des politiques, exécuter des programmes et collaborer avec les provinces, les municipalités et le secteur privé afin de bâtir et de moderniser des infrastructures publiques de calibre mondial^[2]. Par ailleurs, l’engagement de la Caisse de dépôt et placement du Québec dans la Canada Line de Vancouver et dans le Réseau électrique métropolitain (REM) montre bien que les fonds institutionnels peuvent déjà agir sans la présence de la future Banque. Quelle pourrait donc être la valeur ajoutée de ce nouvel intermédiaire? Au bénéfice de qui? 

Les fonds institutionnels 

Les fonds institutionnels pourraient certainement profiter de la mise sur pied de la BIC. Le rapport du CCMCE note en effet que «… dans un contexte sans précédent de taux d’intérêt faibles, le capital institutionnel cherche à investir dans des projets de longue durée, qui offrent un rendement approprié ajusté au risque[3].» Il ajoute qu’à l’échelle mondiale environ 12 billions $ sont présentement garés dans des obligations à rendement négatif. En investissant au Canada, les fonds canadiens profitent en outre d’une protection contre les incertitudes liées au taux de change et aux rythmes d’inflation et de croissance différents d’un pays à l’autre. La baisse du rendement du fonds des enseignant(e)s de l’Ontario («Teachers»), passant de 12 % en 2015 à 4,2 % en 2016[4], illustre bien l’intérêt pour les fonds institutionnels de trouver des placements sûrs et rentables.

Les contribuables et les usagers

Le CCMCE avance que la Banque et les fonds associés pourraient permettre d’abaisser le coût de réalisation des projets d’infrastructures. Pourtant, peu importe le donneur d’ordre et la source de financement, les grands projets d’infrastructures continueront d’être réalisés concrètement par les mêmes firmes de génie-conseil, les mêmes entrepreneurs en construction et les mêmes corps de métiers, et ceux-ci seront soumis aux mêmes règlementations du travail et de l’environnement. Aussi, il est difficile de voir comment la BIC pourrait faire beaucoup mieux que les ministères, les sociétés d’État et les administrations municipales qui disposent d’effectifs nombreux et d’une longue expérience historique des grands chantiers. Le projet du Réseau électrique métropolitain montre bien que, même entrepris par un organisme aussi aguerri que la Caisse de dépôt et placement du Québec, les grands projets d’infrastructures ne sont pas à l’abri de modifications qui en rehaussent substantiellement les coûts[5].

La véritable question porte plutôt sur les coûts de financement des projets. En effet, la BIC exigera un rendement sur ses fonds nettement supérieur au coût du financement des administrations publiques. À titre d’exemple, la Caisse de dépôt et placement du Québec touchera un rendement de 8 % sur son projet de Réseau électrique métropolitain. En comparaison, le taux de rendement sur les titres du gouvernement du Québec à échéance de 10 ans se situe actuellement à environ 2,6 % [6]. Le coût de financement des projets assumés par la BIC pourrait donc être le triple ou davantage de ce qu’il est pour de projets réalisés sous la responsabilité directe des pouvoirs publics. Dans le cas des projets touchant le transport en commun, il pourrait en résulter des tarifs plus élevés, voire dissuasifs, pour les usagers.

Les provinces et les municipalités

Les provinces et les municipalités détiennent près de 98 % des infrastructures publiques du Canada[7] et les unes et les autres revendiquent régulièrement une participation financière substantielle du gouvernement fédéral à leurs projets touchant les infrastructures. En principe, elles devraient donc être les principales bénéficiaires de la Banque et ce, d’autant plus que celle-ci aurait pour objectif de gonfler par l’apport du  capital institutionnel les fonds fédéraux alloués aux infrastructures.

Cette disponibilité accrue de financement pour les projets provinciaux et municipaux ne serait toutefois pas sans contrepartie. En effet, la Banque réussirait à mobiliser le capital institutionnel dans la mesure où elle leur offrirait des garanties quant à l’optimalité des projets retenus et à l’adoption de pratiques exemplaires en matière d’approvisionnement et d’exécution de projets[8]. Cela laisse entendre que les gouvernements provinciaux et municipaux devraient céder à la Banque un certain contrôle sur la sélection, la planification et la gestion des projets. Celle-ci apporterait une expertise supérieure et une capacité de prendre ses décisions à l’abri des pressions politiques locales.

Le gouvernement fédéral

La Banque serait assujettie aux orientations stratégiques du gouvernement fédéral^[9]. Ce dernier se doterait ainsi d’un instrument pour influencer le développement des infrastructures dans le sens qu’il estimerait conforme à l’intérêt du Canada, quitte à l’occasion à contrecarrer ce que souhaitent les provinces et les municipalités.

Conclusions

Il ne fait pas de doute que les fonds institutionnels tireraient profit des occasions de placement prévisibles et rentables que leur offrirait la Banque des infrastructures du Canada. Les interventions de la Banque et des fonds institutionnels risquent cependant de se traduire par des déboursés supplémentaires pour les contribuables et les usagers des infrastructures. De leur côté, les administrations provinciales et municipales pourraient devoir renoncer à une partie de leur autonomie en matière de planification et de gestion des infrastructures publiques.  Aussi, les discussions entourant le futur projet de loi sur la création de la Banque devraient idéalement apporter des réponses aux questions suivantes:

• Quel sera le bénéfice net pour les contribuables et pour les usagers des infrastructures ?
• À défaut de s’adresser à la Banque, les provinces et les municipalités pourront-elles profiter d’une participation fédérale substantielle à leurs projets d’infrastructures?

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